ОУВС-ААС УУЛ УУРХАЙ БОЛОН ГАЗРЫН ТОСНЫ ТАТВАРЫН ОРЧНЫ АСУУДЛААР ҮЗҮҮЛЭХ ТЕХНИКИЙН ТУСЛАЛЦААНЫ ТОЙМ БА ЦААШДЫН ЧИГЛЭЛҮҮД

April 25, 2012 · Нийтэлсэн: · Сэтгэгдэл үлдээх   Post to Twitter

ТАЙЛБАР: http://www.iltod.gov.mn цахим хуудсаар нийтлэгдэж байгаа албажуулаагүй баримт бичиг нь Монгол Улсын Сангийн яамны албан ёсны байр суурийг илэрхийлэхгүй. Мэдээллийг төсвийн ил тод байдлыг хангах, төсвийн талаарх мэдээллийг олон нийтэд шуурхай, ил тод хүргэх арга хэмжээний хүрээнд нийтэлсэн болно.

Санамж бичгийг бэлтгэсэн:

 

Эмил М. Санли ба Дэвид Вэнтворф

 

Оршил

Монгол улсын удирдлагуудаас гаргасан хүсэлтийн дагуу техникийн туслалцаа үзүүлэх ажлын хэсэг нь “Байгалийн нөөц, баялгийн удирдлага”–сэдэвчилсэн итгэлцлийн сангийн (БНБУ-СИС) төслийн Модуль 1-ийн хүрээнд үйл ажиллагааны төлөвлөгөө боловсруулах чиглэлээр Монгол улсын удирдлагуудтай хамтарч ажиллах, мөн уул уурхай болон газрын тосны татварын орчинтой холбогдолтой татварын бодлогын талаар сонгосон асуудлаар зөвлөгөө өгөхөөр 2012 оны 4 дүгээр сарын 4-өөс 7-ны өдрүүдэд Улаанбаатар хотод ажиллалаа. Ажлын хэсгийн бүрэлдэхүүнд Эмил М. Санли (ТГ-ийн эксперт, ажлын хэсгийн ахлагч), Дэвид Вэнтворф (ТГ-ийн ажилтан) нар байсан болно.[1]

Ажлын хэсэг Сангийн яамны сайд Д. Хаянхярваа, Эрдэс баялаг, эрчим хүчний яамны сайд Д.Зоригт, Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн ахлах зөвлөх П.Цагаан, Сангийн Дэд сайд Ч.Ганхуяг, Сайдын зөвлөх Л. Гангэрэл, Төсвийн бодлогын газрын дарга Б.Батжаргал, Орлогын хэлтсийн дарга Ж. Ганбат, Татварын мэргэжилтэн Ж.Энхзул, (бүгд СЯ-ны Орлогын хэлтэс), Эрдэс баялаг, эрчим хүчний яамны (ЭБЭХЯ) Газрын тосны хэрэг эрхлэх газрын даргын үүрэг гүйцэтгэгч Др. П. Сарангэрэл, “Эрдэнэс МГЛ” ХХК-ийн орлогч захирал Г. Тэмүүлэн, Дэлхийн банкны олон нийтийн салбарын ахлах мэргэжилтэн З. Хаснайн, Германы олон улсын хамтын ажиллагааны нийгэмлэгийн (ГОУХАН) Эрдэс баялаг, түүхий эдийн иж бүрэн санаачлага хөтөлбөрийн захирал Др. С. Ханселман нартай уулзсан.

Ажлын хэсгийг Улаанбаатар хотод ажиллах явцад туслалцаа үзүүлж хамтран ажилласан удирдлагууд, ялангуяа Батжаргалд талархсанаа илэрхийлмээр байна. Мөн ажлын хэсгийн ажлыг зохион байгуулж туслалцаа үзүүлсэн ОУВС-ийн УБ хот дахь ажлын албаны эдийн засагч Б.Хулан, орчуулагч Б.Ардак нарт тус тус баярласнаа илэрхийлж байна.

Энэхүү санамж бичгийг ОУВС-ийн Вашингтон хот дахь төвд хянан үзэж, засах болно. Эцсийн тайлан боловсруулж гаргахгүй.

 

Товч дүгнэлт

Уг ажлын хэсгийн зорилго нь Олборлох салбарын татварын орчны итгэлцлийн сан төслийн хүрээнд үйл ажиллагааны төлөвлөгөө боловсруулах чиглэлээр Монгол улсын удирдлагуудтай хамтарч ажиллахад оршив.[2] 2011 онд, татварын бодлогын асуудлаар газрын тосны салбарын татварын орчинд голлон анхаарч ажилласан ажлын хэсэг нь уг төслийн эхлэлийг тавьсан билээ.[3] Тухайн ажлын дараа удирдлагуудаас техникийн нэмэлт туслалцаа авах хүсэлт тавьсан. Уул уурхайн салбар нь Монгол улсын эдийн засгийн үндсэн хөдөлгөгч хүч болж байгаа тул төслийн хүрээнд энэ салбарт илүү түлхүү анхаарал хандуулах нь зүйтэй юм.

Техникийн нэмэлт туслалцаа авах хүсэлттэй холбогдуулан ажлын хэсгээс дараахь дүгнэлтийг гаргаж байна.

  • Ашигт малтмалын тухай шинэ хуулийн төслийг боловсруулж байгаа тул хөрөнгө оруулалтын загвар гэрээ боловсруулах цаг нь одоо биш гэж үзэв. Ажлын хэсэг энэхүү хуулийн төслийг үзээгүй. Уг ажилд ЭБЭХЯ-ны сайдын зүгээс дэмжлэг үзүүлэхгүй гэсэн.
  • Ноён Хоноре Ле Леүч газрын тосны тухай шинэ хуулийн талаархи хэлэлцүүлгийг үргэлжлүүлэхээр 12-р сард Улаанбаатарт дахин ажиллав. Одоо байгаа хуулийн төсөл нь Сангаас өгсөн зөвлөгөөг өргөн хүрээтэй тусгасан байгаа. Газрын тосны уламжлалт бус эх үүсвэрүүдтэй холбоотой зарим зөвлөмжөөс гадна газрын тосны тухай хуультай холбогдуулан техникийн нэмэлт туслалцаа үзүүлэх шаардлага одоогийн байдлаар алга байна.
  • ОУВС нь давхар татварын загвар гэрээ боловсруулах чиглэлээр техникийн туслалцаа үзүүлж болно.
  • Сургалтыг итгэлцлийн сангийн төслийн хүрээнд санхүүжүүлэх боломжгүй тул ОУВС нь олон улсын татварын бодлогын чиглэлээр сургалт явуулах боломжгүй юм. Ажлын хэсэг уг сургалтыг санхүүжүүлэх бусад эх үүсвэрийг судалж үзэв.
  • Ноён Вэнтворфын хийсэн ажлын үр дүнд эдийн засгийн загварчлал боловсруулах ажилд ахиц гарав. Орлогын төсөөллийн бүрэн хэмжээний загварчлал боловсруулах ажлыг дуусгах нь нэг удаагийн албан томилолтын явцад хийх боломжгүй зүйл юм. Эдийн засгийн загварчлалын чиглэлээр цаашид хийгдэх ажлыг итгэлцлийн сангийн төслийн хүрээнд авч хэрэгжүүлэх ёстой.
  • Урт хугацааны хуулийн зөвлөх авч ажиллуулах чухал шалтгааныг гарган тавьж болно. Гэхдээ, уг ажлын байрыг итгэлцлийн сангийн төслийн хүрээнд санхүүжүүлэх боломжгүй. Үүнийг Дэлхийн банкнаас хэрэгжүүлж байгаа аль нэг төслийн хүрээнд санхүүжүүлэх боломжтой юм.

Татварын бодлогын (Модуль 1) хүрээнд нэмэлт ажил шаардалгүйгээр, одоо байгаа санхүүжилтыг татварын байгууллага (Модуль 2) руу эсвэл байгалийн нөөц, баялгийн удирдлагын макро-санхүү болон төсвийн хүрээг боловсруулах асуудлаар авах техникийн туслалцаанд зориулж дахин хуваарилж болох юм. СЯ-ны ажилтнууд Банк/Сангийн хаврын уулзалтаар (2012 оны 4 дүгээр сарын 20-оос 22-ний өдрүүдэд) төслийн санхүүжилтийг Модуль 1, Модуль 2 болон макро-санхүү ба төсвийн хүрээний чиглэлээр хийх боломжтой шинэ ажилд хуваарилах асуудлыг хэлэлцэхийг хүсч магадгүй юм.

Хятадын хөнгөн цагааны корпорац (ЧАЛКО) Саусгоби Рисорсиз компанийг  худалдан авах гэж байгаа тухай албан ёсны мэдэгдэл энэ үеэр хийгдсэн. Ажлын хэсэг нь эзэмшлийн хувь, хувьцааг шилжүүлснээс олох ашиг орлогод татвар ногдуулах талаар нэмэлт дүн шинжилгээ хийж, зөвлөгөө өгсөн.

 

I.   2011 онд хийсэн албан томилолтын дараа тавьсан техникийн туслалцаа авах хүсэлт

  1. 2011 оны 11 дүгээр сард Сангийн яамнаас уул уурхай ба газрын тосны татварын орчны чиглэлээр техникийн  нэмэлт туслалцаа авах хүсэлт гаргасан. БНБЦ-СИС төслийн санхүүжилтээр техникийн нэмэлт туслалцаа авах хүсэлт нь (1)-рт, уул уурхайн төслүүдэд зориулагдсан хөрөнгө оруулалтын загвар гэрээ боловсруулах, (2)-рт, газрын тосны тухай шинэ хуулийн төслийн асуудлаар бодлогын зөвлөгөө авах, (3)-рт, давхар татварын загвар гэрээ боловсруулах, (4)-рт, олон улсын татварын бодлогын чиглэлээр сургалт явуулах, (5)-рт, уул уурхай ба газрын тосны салбарт зориулж эдийн засгийн загварчлал боловсруулах, (6)-рт, урт хугацааны хуулийн зөвлөх ажиллуулах зэргийг багтаажээ. Ажлын хэсэг эдгээр хүсэлт бүрийн төлөв байдлыг хянаж үзэв. Улаанбаатар хотод хийсэн ажлын айлчлалын үеэр татварын бодлогын чиглэлээр шинэ хүсэлт гаргаагүй болно.

А. Хөрөнгө оруулалтын загвар гэрээ

  1. Уул уурхайн салбарт зориулагдсан хөрөнгө оруулалтын загвар гэрээг (ХОЗГ) батлах явдал нь стратегийн ач холбогдолтой төслүүдийн хөрөнгө оруулалтын гэрээний хэлэлцээр хийх ажлыг хөнгөвчилж, үүнд шаардагдах цаг хугацааг богиносгож өгнө. 2011 онд хийсэн ажлын айлчлалын үеэр Монгол улс ХОЗГ боловсруулах шаардлагатай гэдгийг зөвлөмж болгосон бөгөөд үүний дараа Сангийн яамнаас ХОЗГ боловсруулах асуудлаар бодлогын зөвлөгөө авах хүсэлт гаргасан юм.
  2. Уг айлчлалын үеэр дээрх ажлыг хийх цаг нь биш байна гэж дүгнэв. Нэгдүгээрт, ХОЗГ нь уул уурхайн салбарт үйлчилдэг хуулиудыг, тэр дундаа Ашигт малтмалын тухай хуулийг харгалзан үзэж, тусгасан байх ёстой. Хэдий тийм боловч, ажлын хэсэг Ерөнхийлөгчийн тамгын газраас боловсруулж буй ашигт малтмалын тухай шинэ хуулийн төслийг үзэж чадаагүй. Хэрэв Ерөнхийлөгчийн тамгын газраас одоо үйлчилж буй Ашигт малтмалын тухай хуулинд их хэмжээний өөрчлөлт оруулваас уг хуулинд үндэслэн ХОЗГ боловсруулах нь их хэмжээний үр ашиггүй ажил хийхэд хүргэж болзошгүй юм. Хоёрдугаарт, ХОЗГ боловсруулах ажлыг амжилттай хийж гүйцэтгэхийн тулд уг ажлыг Сангийн яам болон Эрдэс баялаг, эрчим хүчний яамны зүгээс дэмжих нь чухал юм. Ажлын хэсэг нь ЭБЭХЯ-ын сайд ноён Зоригттой уулзав. Монгол улс нь стратегийн ач холбогдолтой төслүүдийн хувьд хөрөнгө оруулалтын гэрээтэй байх шаардлагагүй гэж тэрээр үзэж байсан. ЭБЭХЯ-аас ХОЗГ боловсруулах ажлыг дэмжиж, хамтран ажиллана гэдэг нь эргэлзээтэй асуудал болов.

Б. Газрын тосны тухай шинэ хууль

  1. 2011 онд хийсэн ажлын айлчлалын үеэр ЭБЭХЯ-аар удирдуулсан ажлын хэсгийн боловсруулж буй газрын тосны тухай шинэ хуулийн төслийн асуудлаар зөвлөгөө өгсөн.  2011 онд хийсэн албан томилолтын төгсгөлд хуулийн төслийн асуудлаар Сангийн яам болон Эрдэс баялаг, эрчим хүчний яамны хооронд үүссэн үл зөвшилцөл нь нарийсч, хуулийн төсөл дэх цоорхойнуудыг олж тодорхойлов. Ноён Хоноре Ле Леүч Сангийн яамны хүсэлтээр хэлэлцүүлгийг үргэлжлүүлэхээр 12 дугаар сард Улаанбаатарт буцаж ирсэн. Одоогийн төслийг бараг эцэслэн шийдвэрлэсэн бөгөөд ОУВС-аас өгсөн зөвлөгөөг өргөн хэмжээгээр тусгаж оруулсан болно.
  2. Газрын тосны уламжлалт бус эх үүсвэрүүдийг (ж.нь шатдаг занар, нүүрсний давхаргын метан г.м.) хэрхэн шийдвэрлэх талаархи асуултуудыг ажлын хэсэгт тавьсан. Уламжлалт бус эх үүсвэрүүдтэй холбогдсон тодорхой асуултуудыг ажлын хэсэгт тавьбал ноён Ле Леүч хариулж болох юм гэдэг дээр ажлын хэсэг санал нийлэв. Газрын тосны тухай шинэ хуультай холбогдуулан үүнээс өөр техникийн нэмэлт туслалцаа үзүүлэх шаардлага гарахгүй гэж үзэв.
  3. Газрын тос, ус, газрын хэвлий болон ураны тухай шинэ хуулиудыг ашигт малтмалын тухай шинэ хуулийн ерөнхий зарчимтай уялдуулах асуудлаар зөвлөх үйлчилгээ авах тендерийг Ерөнхийлөгчийн тамгын газраас зарлах гэж байгаа талаар ажлын хэсэгт мэдэгдэв. Ашигт малтмалын тухай хуулийг шинэчлэх зорилгоор Ерөнхийлөгчийн 2011 оны зарлигын дагуу үүсгэн байгуулагдсан ажлын хэсгээр хэлэлцүүлэх дээрхи дөрвөн хуулийн анхны төслийг зөвлөхүүд боловсруулах болно. Газрын тосны тухай хуулийн хувьд зөвлөхүүд засгийн газраас нэлээд хүчин чармайлт гаргаж боловсруулсан хуулийн төслийг ашиглан ажлаа эхлэх нь зүйтэй. Гэхдээ Ерөнхийлөгчийн тамгын газар нь засгийн газрын нэг хэсэг биш бөгөөд ЭБЭХЯ-аар удирдуулсан ажлын хэсгийн боловсруулсан хуулийн төслийн хуулбарыг одоо хүртэл аваагүй байгаа.

В. Давхар татварын загвар гэрээ

  1. Ерөнхий сайд 2011 оны 10 дугаар сарын 26-ны өдөр хийсэн төсвийн талаархи илтгэлдээ бүх ДТГ-г хянан үзэхийг уриалж, улс орны ашиг сонирхолд нийцээгүй гэрээнүүдийг Монгол улс цуцлах болно гэдгийг Улсын их хуралд мэдэгдэв. Ялангуяа Нидерланд болон Люксенбургтэй хийсэн ДТГ-үүд нэн төвөгтэй байгааг дурдсан. Төсвийн талаархи илтгэлийг тавьсны дараа Голланд болон Люксенбургтэй байгуулсан гэрээнүүдийн хэлэлцээрийг дахин эхлүүлэх алхмуудыг авч эхэлсэн байна.     
  2. ДТГ-ний хэлцэл эсвэл дахин хэлцэл хийх бүрт эхлэлтийн цэг болгож ашиглах ДТГ-ний загвар боловсруулахад техникийн туслалцаа үзүүлэх хүсэлтийг Сангийн яамнаас ОУВС-д тавив. ОУВС нь уг ажлыг “Байгалийн нөөц, баялгийн удирдлага – Сэдэвчилсэн итгэлцлийн сан” төслийн хүрээнд эхлүүлж болно. Ноён Гертэн Мишээлс (Хуулийн хэлтэс, LEG) 4 дүгээр сарын сүүлээр хийх албан томилолтын үеэр загвар гэрээ боловсруулах талаар СЯ-ны ажилтнуудтай ажиллахад тодорхой хугацаа зарцуулахыг зөвшөөрөв. 4 дүгээр сард ажлын тодорхой ахиц гарах боловч уг төслийг гүйцэд хэрэгжүүлэхийн тулд Улаанбаатарт хэд хэдэн удаа ажиллах шаардлагатай болно гэдэгт бид итгэж байна.

Г. Олон улсын татварын бодлогын талаархи сургалт

  1. Олон улсын татварын бодлогын талаар сургалт явуулах хүсэлтийг Сангийн яамнаас мөн адил тавьсан. Харамсалтай нь, сургалтыг “Байгалийн нөөц, баялгийн удирдлага” – сэдэвчилсэн итгэлцлийн сангаас санхүүжүүлэх боломжгүй юм. 2011 оны 12 дугаар сард, Төсвийн газраас санхүүжилтийн боломжит эх үүсвэрүүдтэй хэлэлцээр хийж эхлэхийг зөвшөөрч, 2012 оны 1 дүгээр сард Сиднейн их сургуулийн татварын хуулийн профессор Ли Бёрнс Монголын татварын ажилтнуудад зориулж явуулах удирдлагын сургалтыг санхүүжүүлэх хүсэлтийг Австралийн олон улсын хөгжлийн агентлаг AusAID-д гаргах боломжийг тодорхойлж өгөв. Уг ажлын айлчлалын үеэр бид Дэлхийн банкны Олон салбарыг хамарсан техникийн туслалцааны төслийн удирдагч З. Хаснайнтай уулзав. Энэхүү төслийн хүрээнд сургалтыг санхүүжүүлэх боломжтой байсан хэдий ч сургалтын бүрэлдэхүүн хэсэг нь аль хэдийн хуваарилагдсан байв. Ажлын хэсгийнхэн Германы олон улсын хамтын ажиллагааны нийгэмлэгийн Др. С. Ханселманнтай бас уулзсан. ГОУХАН нь уг сургалтыг санхүүжүүлэх боломжтой бөгөөд Сангийн яамнаас санал хүсэлтээ ирүүлвэл хүлээж авах болно хэмээн тэрээр тэмдэглэв.

Д. Эдийн засгийн загварчлал

  1. 2011 онд хийсэн ажлын айлчлалын дараа Монголын удирдлагууд эрдэс баялгийн салбарын татварын орчинд зориулж эдийн засгийн загварчлал боловсруулах, мөн ийм загварчлалын талаар сургалт явуулах чиглэлээр техникийн туслалцаа авах хүсэлтийг тавьсан. Ноён Вэнтворф эдгээр асуудлыг шийдвэрлэхийн тулд Сангийн яамны Төсвийн бодлогын газрын (ТБГ) ажилтнуудтай ажиллахаар 3 дугаар сарын 27-оос 4 дүгээр сарын 6-ны өдрүүдэд салангид ажлын хэсгийг удирдаж ажиллав.
  2. Одоогийн байдлаар, ТБГ нь цөөн тооны компьютерийн загварчлалтай бөгөөд загварчлалын чиглэлээр хязгаарлагдмал туршлагатай байна. ТБД нь байгалийн нөөц баялгийн гурван салангид төсөл, ө.х. Оюу Толгой (ОТ), Таван Толгой (ТТ) ба Эрдэнэтийн уурхайд зориулагдсан компьютерийн загварчлалтай юм. Загвар тус бүр тэдгээр төслийн техник эдийн засгийн үндэслэлд суурилагдсан бөгөөд тус бүрийг өөр өөр байгууллагууд боловсруулжээ. Нэмж дурдахад, ТБГ нь одоо ашиглагдаж буй газрын тосны уурхайн техник эдийн засгийн үндэслэлд үндэслэн газрын тосны салбарын төсөлд зориулж байгууллагынхаа хүрээнд боловсруулсан загварчлалтай. Татварын орчинд дүн шинжилгээ хийх эсвэл эрдэс баялаг болон газрын тосны үйлдвэрлэлээс нэгдсэн төсөвт орох орлогын төсөөллийг боловсруулахад эдгээр загварчлалын алийг нь ч одоо байгаа хэлбэрээр нь ашиглах боломжгүй юм.
  3. Эдийн засгийн загварчлалын асуудлаар ажилласан ажлын хэсгийн ажлыг семинар ба загвар бүрийг тусад нь боловсруулах ажил гэсэн хоёр хэсэгт хуваав. Ажлын хэсгийн ажлын эхний хэсэг нь загварчлалын аргазүй ба техник аргачлалын чиглэлээр семинар явуулахад чиглэгдсэн. Төсвийн тогтворжилтын сангийн (ТТС) загварчлалын асуудлыг хэрхэн шийдвэрлэх талаар олон асуулт урган гарч ирсэн тул ТТС-ийн механикийг илүү нарийвчлан судлах үүднээс семинарын цар хүрээг өргөжүүлэв.
  4. Ажлын хоёрдахь хэсэг нь Монголын уул уурхайн салбараас орох орлогын төсөөллийн загварчлалыг боловсруулах анхны үе шат дээр голлон төвлөрөв. Удирдлагуудаас тавьсан анхны хүсэлт бол татварын орчинд дүн шинжилгээ хийх ажлыг хамарч байсан хэдий ч ТБГ-т нэн шаардлагатай байгаа зүйл бол уул уурхайн салбараас нэгдсэн төсөвт орох жилийн орлогын төсөөллийг боловсруулах явдал юм. Тиймээс, загварчлалын чиглэлээр хийгдэж буй ажил нь татварын орчны харьцуулалтыг бус, зөвхөн одоогийн хуулийг хамарч байна. Одоо хийгдэж буй загварчлалын ажлын хүрээнд ирээдүйн орлогын төсөөллүүдийг хооронд нь харьцуулах суурийг бий болгоно. Газрын тосны чиглэлээрхи ажлыг ТБГ ашиглах боломжтой уул уурхайн загварчлал болон түүнийг ашиглах туршлагатай болох хүртэл хойшлуулав.
  5. Ажлын хэсэг төсөл бүрийн өгөгдөлд үндэслэгдсэн уул уурхайн салбараас улсын нэгдсэн төсөвт орох жилийн орлогын төсөөллийн загварчлалын хүрээг бий болгов. Энэхүү загварчлал нь ашигт малтмалын нөөц олборлосны төлбөр, аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татвар (ААНОАТ), гааль/импортын татвар, НӨАТ болон ашиг орлогын татварын суутгалын дүнг урьдчилан тооцоолох болно. Уг загварчлалын анхны давталт нь ОТ, ТТ болон Эрдэнэтийн өгөгдөл дээр суурилагдах болно. Загварын бүтцийн хувьд ажилтнуудын зүгээс нэмэлт уурхайн талаархи шаардлагатай мэдээллийг бүрдүүлэх чадвартай болсон цагт харьцангуй хялбар байдлаар шинэ уурхайг нэмж оруулах боломжтой. ТБГ-ын ажилтнууд одоогийн байдлаар ОТ, ТТ ба Эрдэнэтийн уурхайн талаархи шаардлагатай өгөгдлүүдийг бүрдүүлж байгаа (эдгээр өгөгдлийн ихэнхийг ТБГ-т одоо ашиглагдаж буй загварчлалуудаас бүрдүүлнэ).
  6. Орлогын хэмжээг урьдчилан тооцоолох бүрэн хэмжээний загварчлал боловсруулах ажлыг нэг удаагийн албан томилолтын хүрээнд хийх боломжгүй юм. Уг ажлын айлчлалын үеэр эхлүүлсэн загварчлал боловсруулах ажлыг ОУВС-ийн төв байгууллагаас Монгол дахь ТБГ-ын ажилтнуудтай нягт харилцаатайгаар үргэлжлүүлэн хийх болно. Монголд загварчлалын чиглэлээр дахин ажиллах шаардлагатай болж болзошгүй юм.

Е. Урт хугацааны хуулийн зөвлөх

  1. БНБУ-СИС төслийн хүрээнд урт хугацааны хуулийн зөвлөхийг цалинжуулж ажиллуулах хүсэлтийг Сангийн яамнаас тавьсан. Уг ажлын байрын санхүүжилтийн эх үүсвэрийг хайж олох баттай учир шалтгааныг гаргаж тавих боломжтой юм. Уул уурхайн салбарын эдийн засгийн нарийн төвөгтэй байдлаас харахад хууль эрх зүйн хүнд бэрх асуудлууд бараг өдөр бүр гарч ирдэг нь гайхмаар зүйл биш юм. Сангийн яамны албан тушаалтнууд шаардлагатай үед хууль эрх зүйн зөвлөгөөг цаг алдалгүй олж авах чадвартай байх ёстой. Урт хугацааны хуулийн зөвлөх нь татварын хууль тогтоомж, татварын гэрээ хэлцлүүд болон хөрөнгө оруулалтын гэрээнүүдийн талаар зөвлөгөө өгч ажиллах боломжтой юм.
  2. Урт хугацааны зөвлөхүүдийг БНБУ-СИС төслийн хүрээнд цалинжуулж, санхүүжүүлэх боломжгүй юм. Гэсэн хэдий ч, ажлын хэсэг санхүүжилтийн бусад эх үүсвэрүүдийг судалж үзэхийг зөвшөөрч, улмаар Дэлхийн банкны ноён З. Хаснайнтай уулзав. Тэрээр урт хугацааны хуулийн мэргэжилтэн ажиллуулах саналыг дэмжиж, Дэлхийн банкны Олон салбарыг хамарсан техникийн туслалцааны төслийн хүрээнд энэхүү ажлын байрыг санхүүжүүлэх боломжтой гэж мэдэгдэв. Ингэхдээ, Төсвийн бодлогын газрын бүрэлдэхүүн хэсэг нь хатуу үүрэг хүлээсэн тул уг төслийн хүрээнд Сангийн яамны хоёр бүрэлдэхүүн хэсгийн хооронд хөрөнгийг дахин хуваарилах шаардлагатай болно. Уг асуудлыг урагшлуулахын тулд зөвлөхийн ажлын удирдамжийн саналыг боловсруулж, ажлын байрын зар тавих шаардлагатай болно.

 

II.   Байгалийн нөөц, эрдэс баялгийн удирдлагын макро-санхүү ба төсвийн хүрээ

  1. Монгол улс уул уурхайн үйлдвэрлэлээс нэгдсэн төсөвт орох орлогыг байршуулах хоёр салангид сан байгуулсан. Эдгээрт Төсвийн Тогтворжилтын Сан (ТТС) ба Хүний Хөгжлийн Сан (ХХС) багтана. Эдгээр сангийн зорилго нь хоорондоо нэлээд ялгаатай. Хоёуланг нь уул уурхайн салбараас нэгдсэн төсөвт орж ирэх орлогоос санхүүжүүлэх боловч санхүүжилтийн механизм нь огт өөр юм.
  2. ТТС-ийн зорилго нь ашигт малтмалын үнийн тогтворгүй байдлаас шалтгаалсан нэгдсэн төсвийн орлогын тогтворгүй байдлыг бууруулахад оршино. Хөрөнгийг тодорхойлж өгсөн Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хууль нь тухайн жилийн нэгдсэн төсвийн орлогын гурав ба түүнээс дээш хувийг нь бүрдүүлж байгаа эрдэс баялаг гэж тодорхойлогдсон “гол нэр төрлийн эрдэс баялагт” зөвхөн хамаарна. Одоогийн байдлаар зөвхөн нүүрс болон зэсийг гол нэр төрлийн эрдэс баялаг гэж ангилжээ. Ерөнхийдөө бол гол нэр төрлийн эрдэс баялгийн тухайн үеийн үнэ ханш “бүтцийн үнээс” (ө.х. өмнөх 12 жил, тухайн жил болон ирээдүйн гурван жилийг багтаасан 16 жилийн дундаж үнэ) их байвал тухайн гол нэр төрлийн эрдэс баялгаас нэгдсэн төсөвт оруулах орлогын тодорхой хэсгийг Зарлагын төсөвт тусгахын оронд ТТС-д байршуулах болно. Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулинд заасан шаардлагуудаас урган гарах бодит бэрхшээлүүдийг дор товч хэлэлцэв.        
  3. ХХС-ийн зорилго нь Монгол улсын хүний хөгжлийн төлөв байдлыг 2020 он гэхэд хөгжингүй улс орнуудын түвшинд хүргэхэд оршино. Уг санд байрших хөрөнгө нь түүний хөгжлийн зорилтуудыг дэмжих бөгөөд тухайн жилийн нэгдсэн төсвийн хөрөнгийн хуваарилалтаас бүрдэнэ. Хэдийгээр бүх орлогын эх үүсвэр нь эрдэс баялгаас төсөвт орох орлогоос бүрдэж байгаа хэдий ч, санд төвлөрүүлэх хөрөнгийг тогтсон томъёоны дагуу эсвэл орлогын тогтсон эх үүсвэрүүдээс бүрдүүлдэггүй. Санд төвлөрөх жилийн орлого болон хуваарилалт нь ихээхэн ялгаатай байв. ХХС-ийн хуваарилалтын хэмжээг ихээхэн улстөржүүлж ирсэн.
  4. Эдгээр сангийн зорилгыг магтвал зохистой хэдий ч, сан тус бүр макро-санхүүгийн, бодит болон улс төрийн сорилтуудыг бий болгож байна. ТТС-ийн улмаас бий болж буй бэрхшээлүүдэд Санд төвлөрүүлэх орлогыг тодорхойлох бодит бэрхшээлүүд, эрдэс баялгийн үнэ ханш бага байх үеүдэд сангаас хөрөнгө гаргаж авах механикууд зэрэг багтана. Үүнээс илүү чухал зүйл бол Төсвийн тогтворжилтын тухай хуулинд одоогийн үнэ ханш өсч ерөнхийдөө бол “бүтцийн үнээс” хамаагүй өндөр болж, ашигт малтмалын үнэ ханш буурсан байх үеүдэд хөрөнгө татахад хангалттай хэмжээний хөрөнгө тухайн Санд үргэлж байх болно гэж таамагласан юм шиг харагдаж байна. ХХС-ийн улмаас үүсч бий болох бэрхшээлүүд голчлон улс төрийн шинж чанартай байна. Санд байршуулах орлогыг уул уурхайн үйлдвэрлэлээс нэгдсэн төсөвт орох орлогоос үл хамаарсан байдлаар Төсөвт тусгасан байна. Сангийн хөрөнгийн зарлагыг түүнд бэлэн байгаа мөнгөн хөрөнгөтэй огт холболгүйгээр улс төрийн амлалтууд дээр үндэслэжээ. ТТС-ийн үйл ажиллагаа нь мөчлөгийн эсрэг, харин ХХС-ийн үйл ажиллагаа нь мөчлөгийн дагуу эдийн засгийн индикатортой юм.
  5. ТТС болон ХХС-ийн хувьд төрийн албан тушаалтнууд Төрийн санхүүгийн удирдлагын (ТСУ) чиглэлээр техникийн туслалцаа авах хүсэлт гаргахыг ажлын хэсэг зөвлөж байна. ТТС болон ХХС нь Монголын төр засаг болон эдийн засгийн чухал хэсгүүд юм. Эдгээр хоёр сангийн дизайн болон үйл ажиллагааны ТСУ-ийг дахин авч үзсэнээр бэрхшээлүүдийг тодорхойлох, тэдгээрийг шийдвэрлэх бодит ба улс төрийн хувьд хэрэгжих боломжтой шийдлүүдийг санал болгох, мөн эдгээр Сан нь Монгол улсын макро-санхүүгийн хүрээг дэмжих явдлыг баталгаажуулж өгч чадна.

 

III.   Эзэмшлийн хувь хувьцааг шилжүүлснээс олж авсан ашиг орлогод татвар ногдуулах нь

  1. Аливаа улс орны уул уурхай эсвэл газрын тосны үйл ажиллагаан дахь эзэмшлийн хувийн гадаад шилжүүлгээс үүсч бий болсон ашиг орлогод татвар ногдуулах нь ихэнх тохиолдолд тухайн улсын татварын хуулиар бүрэн шийдвэрлэгдэж чадалгүй үлддэг нарийн төвөгтэй асуудал юм. Сүүлийн арав гаруй жилд эзэмшлийн хувь, хувьцааны гадаад шилжүүлэлт улам ихээр хийгдэх болж, зарим бэлэн мөнгөний ажил гүйлгээ хэдэн зуун сая доллараас илүү ихээр хэмжигдэх болсон нь худалдан авагчдын зүгээс хандуулж буй анхаарал огцом нэмэгдсэнийг харуулж байна. Тиймээс, ийм арилжаанаас олсон ашиг орлогод татвар ногдуулах явдал бол чухал асуудал юм.
  2. 2012 оны 4-р сарын 1-нд ЧАЛКО компаниас “Саус Гоби Рисорсиз” компанийг  (Хайрцаг 1) худалдан авахаар пропорциональ үнэ санал болгох гэж буйгаа зарласан нь Монгол улс ААНОАТ-ын тухай хуулиндаа өөрчлөлт оруулж, Монгол улсад олсон ашиг орлогод татвар ногдуулах явдлыг баталгаажуулах шаардлагатай болсныг онцлон харуулав. Арилжаалагдсан хувьцааны үнийн дүнгийн 50 ба түүнээс дээш хувийг Монголд хийгдэх уул уурхайн хайгуул эсвэл ашиглалтын лиценз болон уул уурхайн ажилд ашиглагддаг бусад өмч хөрөнгөд хамааруулах боломжтой тохиолдолд түр оршин суугч татвар төлөгч нь Монголын аж ахуйн нэгж эсвэл гадаадын компани дахь эзэмшлийн хувь, хувьцаагаа арилжиж олсон орлого нь Монгол улсаас эх үүсвэртэй гэж үзэж байхыг 2011 онд хийсэн албан томилолтын үеэр зөвлөмж болгож байсан.
  3. Уг саналыг  СЯ-ны хүрээнд ОУВС болон АНУ-ын Сангийн яамнаас үзүүлсэн техникийн туслалцаатайгаар боловсруулсан ААНОАТ-ын тухай хуулинд оруулах багц өөрчлөлтүүдийн нэг хэсэг болгож батлах боломжтой юм. Энэхүү багцад үр дүнгүй байгаа хуулийн тодорхой заалтуудыг өөрчилж, уул уурхай салбарт шаардлагатай боловч байхгүй байгаа бусад заалтыг нэмж оруулсан. Хэрэв түр оршин суугч хувьцаа эзэмшигч эзэмшлийн хувь, хувьцаагаа борлуулах замаар ашиг олсон тохиолдолд Монгол улсаас тухайн ашиг орлогод татвар ногдуулах гэж байгаа бол ААНОАТ-ын тухай хуулинд оруулах багц өөрчлөлтийн 4.3-р зүйл нь шаардлагатай эх үүсвэрийн дүрмийг[4] зааж өгөв. 30-р зүйлд хайгуулын болоод ашиглалтын линензийг зарж борлуулах нь татварт хамрагдахыг, мөн хувьцаа зарж борлуулснаас олсон орлого нь Монгол улсаас эх үүсвэртэй (эх үүсвэрийн дүрэм) гэж үзсэн тохиодлолд, мөн тухайн компанийн нийт хувьцааны дор хаяж 10 хувь (нэгж хувьцааны тоогоор эсвэл үнээр) зарагдсан тохиолдолд хайгуул болон олборлолтын лиценз эзэмшдэг (шууд болон шууд бус хэлбэрээр) компанийн хувьцааг зарж борлуулснаас олсон ашгийн тодорхой хэсэгт татвар ногдуулах ёстой болохыг заажээ.
Хайрцаг 1. “ЧАЛКО” “Саус Гоби Рисорсиз”-ийг худалдан авах нь

1. “Хятадын хөнгөн цагааны корпорац” (ЧАЛКО) нь 2012 оны 4-р сарын 1-нд “Саус Гоби Рисорсиз” компанийн 60 хүртэлх хувийг (гэхдээ 56 хувиас багагүй) худалдан авах гэж буйгаа нийтэд зарласан билээ.

2. “Саус Гоби Рисорсиз” нь Овоот толгойн уурхай болон Монголын уул уурхайн бусад лицензийг эзэмшдэг Монголын “Саус Гоби Сэндс” ХХК-ийн 100 хувь эзэмшигч болох Сингапурын “SGQ Coal Investment Pte. Ltd” компанийн 100 хувь эзэмшигч Канад компани юм.

                                                            Саусгоби Рисорсиз (Канадын компани)

                                                                                          ↓

                                                 SGQ Coal Investment Pte. Ltd (Сингапурын компани)

                                                                                          ↓

                                                          Саусгоби Сэндс ХХК (Монголын компани)

                                                                                          ↓

                                                           Монгол уул уурхайн үл хөдлөх хөрөнгө

3. Канадын Айвенхоу Майнз Лтд компани нь Саусгоби компанийн нийт хувьцааны 57.6 хувийг (шууд болон шууд бусаар) эзэмшдэг. Айвенхоу Майнз нь ЧАЛКО компанитай хувьцааны үнэлгээ хэлбэлзэх эрсдлээс хамгаалсан гэрээг байгуулсан бөгөөд Саусгоби компани дахь эзэмшлийн хувиа зарах болно. Саусгоби компанийн нийт хувьцааны 14.1 хувийн эзэмшдэг Хятадын Хөрөнгө Оруулалтын Корпорац нь Айвенхоугийн Саусгоби компани дахь эзэмшлийн хувийг худалдаж авах эхний саналын эрхээ хэрэгжүүлэхгүй гэдгээ удахгүй мэдэгдэх гэж байгаа.

4. Хувьцааны ердөө 60 хувийг л санал болгоход Айвенхоу Майнз Лтд нь өөрийн эзэмшлийн бүх хувийг борлуулснаар 898 сая ам.долларын ашиг олох болно. Хэрэв бүх хувьцааг санал болговол Айвенхоу Майнз компани нь өөрийн эзэмшлийн бүх хувьцааны 60 хувийг арилжаалснаар 538 сая ам.долларын ашиг олох болно.

5. Худалдан авах үнийн саналтай холбогдуулан ЧАЛКО болон Саус Гоби компани нь хамтран ажиллах тухай гэрээ байгуулжээ. Уг гэрээний дагуу Саус Гоби компани нь олборлосон бүх нүүрсээ (100 хувь) ЧАЛКО-гоор дамжуулан худалдаалах эрхтэй болж, ЧАЛКО нь 24 сарын турш нүүрсийг зах зээлийн үнээр худалдаж авах үүргийг хүлээв. Хамтран ажиллах гэрээнд дэд бүтцийг байгуулахад дэмжлэг үзүүлэх заалтууд мөн тусгагджээ.

5.  “Өмнийн говийн элс” компанийг худалдан авсан тохиолдолд Монгол улсын татвар ногдуулах эрхүүд Канад-Монголын ДТГ-ний хүрээнд хязгаарлагдаж болзошгүй билээ. “Айвенхоу Майнз Лтд” болон “Саусгоби Ресурсэз” нь Канадын компаниуд юм. Тиймээс, “Айвенхоу Майнз” нь Канад улсын байнгын оршин суугчийн хувьд “Саусгоби” компанид эзэмшдэг хувьцаагаа “Чалко” компанид зарснаас ашиг олох болно. Монгол улсын ААНОАТ-ын хуулинд өөрчлөлт оруулж, “Айвенхоу Майнз” компанийн зүгээс ийнхүү олсон ашиг орлогыг Монгол улсаас эх үүсвэртэй орлого гэж үзэх боломжтой боловч Канад улстай байгуулсан ДТГ-ний дагуу Монгол улс тухайн ашиг орлогод татвар ногдуулах эрхгүй байна. Канад-Монголын хооронд байгуулсан уг гэрээний 12-р зүйлийн дагуу Монгол улсад байрлалтай ¿ë õºäëºõ õºðºíãийн хувьцааг зарж борлуулснаас шууд болон шууд бус хэлбэрээр олсон ашиг орлогод татвар ногдуулахыг зөвшөөрсөн байдаг хэдий ч үл хөдлөх хөрөнгө гэдэгт зөвхөн ò¿ðýýñèéí õºðºí㺠багтсан байдаг. Үүнд, ашигт малтмалын ордууд үл хамаарна. “Чалко” компанийн худалдан авалт нь Монгол улс ДТГ-үүдээ хянан үзэж, тэдгээрт өөрчлөлт оруулах эсвэл цуцлах шаардлагатай болсныг тодотгон өгч байна.[5]

6. ЧАЛКо болон Саусгоби компаниудын хооронд байгуулагдсан хамтын ажиллагааны гэрээний дагуу Чалко компани нь 24 сарын турш Саусгоби компанийн нүүрсийг зах зээлийн үнээр худалдан авах үүргийг хүлээжээ (Хайрцаг 1). Сангийн яам нь “зах зээлийн үнэ” гэснийг энэхүү гэрээний зорилгоор хэрхэн яаж тодорхойлсон болохыг олж мэдэхийн тулд тухайн хамтын ажиллагааны гэрээний хуулбарыг авч үзэх ёстой. Зах зээлийн үнийг тодорхойлохдоо жишиг үнэтэй холбож тодорхойлсон уу? Сөрөг хувьцаа эзэмшигчид байдаг[6] тул уг ажил гүйлгээг хийхдээ талуудын ашиг сонирхлын тэгш байдлыг хангаж хийсэн байж болно.

 

 


[1] Ноён Вэнтворф нь уул уурхай ба газрын тосны салбарын орлогын төсөөлөл ба татварын орчны санхүүгийн загварчлалын чиглэлээр сургалт явуулахаар 2012 оны 3 дугаар сарын 26-наас 4 дүгээр сарын 6-ны өдрүүдэд Монгол улсад ажилласан.

[2] ОУВС-ийн Байгалийн нөөц, баялгийн удирдлага – Сэдэвчилсэн итгэлцлийн сангийн санхүүжилтээр хэрэгжиж буй Монгол улсын татварын орчин төсөл нь анхандаа зөвхөн татварын бодлогыг (Модуль 1) хамарч байлаа. 2012 оны 2 дугаар сард тус төслийн татварын байгууллагын бүрэлдэхүүн хэсгийг (Модуль 2) баталж, үйл ажиллагааг нь эхлүүлсэн. Татварын байгууллагын бүрэлдэхүүн хэсэг нь Модуль 1 бүрэлдэхүүн хэсэг болон ОУВС, АНУ-ын Сангийн яам болон Дэлхийн банкны дэмжлэгтэйгээр хэрэгжиж буй “Монгол улсын Том татвар төлөгч” төсөлтэй нягт хамтарч ажилладаг.

[3] Эмил М. Санли, Дэвид Вэнтворф, Ли Зэнг болон Хоноре Ле Леүч нарын бэлтгэсэн Монгол улс: Уул уурхай ба газрын тосны татварын орчин (2011 оны 12-р сар) санамж бичгийг үзнэ үү.

[4] Эх үүсвэрийн дүрэм нь тухайн орлого нь Монголоос эх үүсвэртэй эсэх, тиймээс түр оршин суугч зарж борлуулсан байсан ч хамаагүй татвар ногдуулах ёстой гэдгийг тодорхойлж өгдөг.

[5] Монгол улс нь тухайн улсын түр оршин суугчдын ашиг орлогод татвар ногдуулдаг болохоор ААНОАТ-ын тухай хуулинд өөрчлөлт оруулж, уг өөрчлөлтөөр одоогийн ДТГ-үүдийг хүчингүй болгох асуудлыг авч үзэж болох юм. Гэхдээ, Монгол улс нь Олон улсын гэрээний эрх зүйн тухай Венийн конвенцид гарын үсэг зурсан тул Монгол улс уг гэрээг хүчингүй болгож болохгүй гэсэн үг юм. Мөн, гэрээг хүчингүй болгох нь Үндсэн хуулийн 10-р зүйлийг зөрчсөн явдал болно.

[6] Хоорондоо харилцаа холбоотой талууд болон хохирлыг нөхөхөд чиглэгдсэн боломжит наймаанууд байдаг. ЧАЛКО компани Саусгоби компанийн хувьцааг худалдан авч, үүний хариуд 24 сарын турш нийт үйлдвэрлэсэн нүүрсний 100 хүртэлх хувийг худалдан авахыг зөвшөөрч байна. Хэрэв ЧАЛКО нүүрсийг хэт өндөр үнээр худалдаж авбал энэ нь Саусгоби компанид эзэшмдэг хувьцаагаа зарж борлуулаагүй хувьцаа эзэмшигчдэд сөргөөр нөлөөлнө. Хэрэв ЧАЛКО нүүрсний үйлдвэрлэлд хэт бага үнэ төлбөл энэ нь Саусгоби компанийн үнэ цэнийг бууруулж, улмаар ЧАЛКО компанид хувьцаагаа зарах хувьцаа эзэмшигчдэд сөрөг нөлөө үзүүлнэ.

 

Товчилсон нэр томъёо

АОУХА          Австралийн Олон улсын хөгжлийн агентлаг

ЧАЛКО          Хятадын хөнгөн цагааны корпорац

ААНОАТ        Аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татвар

ДТГ                Давхар татварын гэрээ

ТГ                   Төсвийн газар (ОУВС)

ТБГ                 Төсвийн бодлогын газар (Сангийн яам)

ТТС                 Төсвийн тогтворжилтын сан

ГОУХАН       Германы олон улсын хамтын ажиллагааны нийгэмлэг

ХХС               Хүний хөгжил сан

ОУВС             Олон улсын валютын сан

ХХ                  Хуулийн хэлтэс (ОУВС)

ХОЗГ              Хөрөнгө оруулалтын загвар гэрээ

ЭБЭХЯ           Эрдэс баялаг, эрчим хүчний яам

БНБУ-СИС    Байгалийн нөөц, баялгийн удирдлага – сэдэвчилсэн итгэлцлийн сан (ОУВС)

СЯ                   Сангийн яам

ГТХЭГ           Монгол улсын Газрын тосны хэрэг эрхлэх газар

БХГ                Бүтээгдэхүүн хуваах гэрээ

НӨАТ             Нэмэгдсэн өртгийн албан татвар